Юридическое заключение в отношении категории земель

Юридическое заключение

в отношении изменения категории земель

1. Исходные данные

Заявителю принадлежат на праве собственности земельные участки, расположенные в ####### районе ####### области. Категория земель – земли сельскохозяйственного использования, вид разрешенного использования – для сельскохозяйственного использования. Земельные участки образованы в 2010 году путем преобразования земельных участков, поставленных на государственный кадастровый учет в 2004 году.

При обращении собственника к Губернатору ####### области по вопросу изменения категории земель и проведения соответствующих согласований было установлено, что при сопоставлении границ испрашиваемых земельных участков с рабочими планово-картографическими материалами лесоустройства (определяющими границы земель лесного фонда ####### Учебно-опытного лесничества), указанные участки частично находятся на землях лесного фонда Щелковского сельского участкового лесничества.

В дальнейшем заявителю было направлено письмо Минэкологии и природопользования МО с рекомендацией обратиться в Росреестр и Комитет лесного хозяйства для уточнения границ земельных участков. Вопрос об изменении категории земель по существу не разрешен.

Изучение открытых источников позволило установить следующее:

В соответствии со сведениями Федеральной государственной информационной системы территориального планирования (http://fgis.minregion.ru/fgis/) градостроительная документация (Генеральный план, правила землепользования и застройки) ГП Софрино не утверждена. Сведения о согласовании и утверждении проектов градостроительной документации на официальном сайте ####### района ####### (http://www.adm-pushkino.ru/) и ГП ####### (http://www.sofrino-org.ru/) отсутствуют. Проект Генерального плана ГП ####### размещен в сети интернет по адресу http://www.newsofrino.ru/novosti/generalnyi-plan-gorodskogo-poselenija-sofrino-pushkinskogo-municipalnogo-raiona-moskovskoi-oblasti.html (не является официальным ресурсом ГП #######). В соответствии с представленным проектным планом участок расположен частично на землях лесного фонда, частично – на незастроенных территориях производственно-складской функциональной зоны. Актуальность проекта ГП не верифицирована. Проект Правил землепользования и застройки ГП ####### в открытом доступе не обнаружен.

Изучение Генерального (проектного) плана СТП ####### области позволяет сделать вывод, что проектируемое расположение ####### на отрезке примыкания земельных участков к трассе ####### не совпадает с этой трассой, отступая на юг в обход населенного пункта #######.

2. Задача

В целях обеспечения возможности изменения категории земель, необходимо устранить препятствия, указанные в письме Минэкологии и природопользования МО.

Для целей настоящего анализа сделано допущение, что документы поданы в порядке и в составе, предусмотренном ст. 5 Закона МО «О регулировании земельных отношений в Московской области».

3. Анализ ситуации

А) Оценка заключения Центрального филиала ФГУП ####### «#######.

В заключении в качестве обоснования вывода о расположении земельных участков на землях лесного фонда имеется ссылка на Приказ Федерального агентства лесного хозяйства от 12.01.2009 г. № ####### «Об определении количества лесничеств на территории #######области и установлении их границ», где якобы определены границы лесничеств.

Однако в данном Приказе лишь перечислены лесничества, расположенные на территории ####### области, без определения их границ ни в виде графического отображения на карте, ни в виде координат характерных точек. Без сведений о границах данных лесничеств невозможно прийти к выводу, что Земельный участок частично находиться на землях лесного фонда.

В соответствии со ст. 85 Лесного кодекса РФ, планирование в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов (лесное планирование) направлено на обеспечение устойчивого развития территорий. Лесное планирование является основой освоения лесов, расположенных в границах лесничеств и лесопарков. Документом лесного планирования является лесной план субъекта Российской Федерации.

Согласно ст. 86 Лесного кодекса РФ, в лесном плане субъекта Российской Федерации определяются цели и задачи лесного планирования, а также мероприятия по осуществлению планируемого освоения лесов и зоны такого освоения. К лесному плану субъекта Российской Федерации прилагаются карты с обозначением границ лесничеств, лесопарков, а также зон их планируемого освоения.

Лесной план субъекта Российской Федерации утверждается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Однако в проекте Лесного плана ####### области, размещенном на официальном сайте Комитета лесного хозяйства ####### области (http://klh.mosreg.ru/dokumenty/lesnoy-plan-moskovskoy-oblasti/), границы лесничеств также не определены.

Лесной план ####### области не утвержден высшим должностным лицом субъекта РФ, поэтому является именно проектом.

Во введениикЛесному плану ####### области также отражено, что в него вносятся изменения в связи с изменениями границ лесничеств в ####### области, что свидетельствует о постоянном поддержании его актуальности.

Так, в связи с изменением границ лесничеств в ####### области, определенных приказом Рослесхоза от 12.01.2009 г. № ####### и на основании Государственного контракта от 28.07.2009 г. № ####### филиалом ФГУП ####### выполнены работы по внесению изменений в Лесной план ####### области.

Поскольку границы лесничеств не определены ни в Приказе Федерального агентства лесного хозяйства от 12.01.2009 № ####### «Об определении количества лесничеств на территории ####### области и установлении их границ», ни в проекте Лесного плана ####### области, следовательно, лесничества не имеют установленных границ.

Таким образом, «Заключение» не может являться доказательством, подтверждающим пересечение границ Земельного участка с границами лесничеств в ####### области.

Согласно «Заключению», оно подготовлено с использованием координат, предоставленных в приложении к письму, на основании рабочих материалов лесоустройства, «не являющихся обязательными нормативно-техническими документами».

Однако «Заключение» не может быть составлено на основании рабочих материалов лесоустройства, не являющихся обязательными нормативно-техническими документами.

По действующему лесному законодательству (п. 1.2.2. Инструкции по проведению лесоустройства и др.) материалы лесоустройства становятся юридически значимыми с момента их утверждения, то есть до утверждения - называются именно «рабочими материалами лесоустройства».

Кроме того, согласно правовой позиции ВАС РФ (Постановление от 22.12.2009 № 10520/09) «…сам по себе факт проведения лесоустройства в отношении указанного земельного участка не является доказательством его принадлежности к землям лесного фонда, так как в соответствии с частью 1 статьи 67 и частью 3 статьи 23 Лесного кодекса Российской Федерации лесоустройство проводится не только на землях лесного фонда».

Согласно правовой позиции ФАС ####### округа (Постановление от 24.07.2012 по делу № ####### и др.) «суд кассационной инстанции считает правомерным вывод судов о том, что письмо ФГУП «####### от 20.12.2011 N ####### и чертеж лесного участка не могут быть признаны надлежащими и достаточными доказательствами по делу».

Б) Оценка достоверности сведений ГКН в отношении земельных участков.

Согласно пп. 6 п. 23 Требований к подготовке межевого плана (утв. Приказом Минэкономразвития от 24.11.2008 № #######) при подготовке межевого плана могут учитываться только утвержденные в установленном порядке материалы лесоустройства. Сведения о наличии таких материалов отсутствуют.

Кроме того, Комитет лесного хозяйства и его правопредшественники в установленном порядке не заявляли возражений при уточнении (установлении) границ участка (источника испрашиваемого).

Более развернутый анализ может быть представлен после ознакомления с материалами землеустройства и/или кадастрового учета.

В) Анализ перспектив изменения категории земель.

В соответствии с ч. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ, правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий. В соответствии со ст. 30 Градостроительного кодекса РФ, зонирование территорий определяется Правилами землепользования и застройки.

В соответствии со ст. 8 Земельного кодекса РФ, перевод земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в частной собственности осуществляется органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии со ст. 17.2 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» принятие органами государственной власти ####### области решений о переводе земель из одной категории в другую допускается до 31 декабря 2014 года.

Статьей 30 ГК РФ установлено, что применительно к части территории поселения или городского округа подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться при отсутствии генерального плана поселения или генерального плана городского округа.

Статья 4 Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» устанавливает закрытый перечень оснований для отказа в переводе земель или земельных участков из одной категории в другую, а именно:

1) установления в соответствии с федеральными законами ограничения перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо запрета на такой перевод;

2) наличия отрицательного заключения государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами;

3) установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации.

Для земель сельскохозяйственного назначения, не отнесенных к сельскохозяйственным угодьям - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими) ограничений в переводе не установлено (ст. 79 ЗК РФ).

Проведение государственной экологической экспертизы в данном случае не предусмотрено.

Утвержденные документы территориального планирования для данной территории отсутствуют. Сведений о наличии землеустроительной документации, противоречащей целевому назначению земельных участков нет. Виды землеустроительной документации перечислены в ст. 19 Федерального закона «О землеустройстве».

Таким образом, для изменения категории земельных участков в сложившейся ситуации, возможны следующие пути:

1. Инициация разработки и утверждения правил землепользования и застройки применительно к интересующей части ГП #######. В дальнейшем записи в ГКН о категории и виде разрешенного использования вносятся в соответствии с п.п. 69, 70 Приказа Минэкономразвития № #######. На данном этапе детально представлять алгоритм данных действий полагаю нецелесообразным;
2. Обжалование действий (бездействия) органов исполнительной власти ####### области в суде (арбитражном суде) по изложенным выше основаниям и обязание принять соответствующее решение. Поскольку законодательство не предусматривает такого основания для отказа в изменении категории земель, как наличие пересечения с другим земельным участком, формально претензии Комитета лесного хозяйства не могут препятствовать переводу, не лишая представителя собственника земель лесного фонда возможности обратиться за судебной защитой нарушенного права. При этом, категория земельного участка не будет иметь никакого правового значения для разрешения спора.

При решении вопроса также целесообразно рассмотреть вариант раздела (перераспределения) земельных участков на спорную и бесспорную части, с целью начала реализации проекта на бесспорной части вне зависимости от хода решения вопроса с землями лесного фонда. При отсутствии сведений о границах лесных участков в государственном кадастре недвижимости не должно возникнуть препятствий к такому разделу. Однако, раздел (перераспределение) земельных участков прекращает актуальность обращения об изменении категории существующих участков и исключает судебную перспективу на этапе до подачи новых заявлений.

При этом следует иметь в виду, что данный процесс займет около 3 месяцев, в связи с чем, в случае отсутствия документов территориального планирования муниципального образования, и не внесения изменения во вводный закон к Градостроительному кодексу РФ, приведет в силу нормы ст. 17.2 указанного Закона к невозможности изменения категории земель иначе, как на основании утвержденного ПЗЗ ГП Софрино. Однако, есть основания предполагать, что с учетом ситуации по разработке и утверждению ПЗЗ муниципальных образований ####### области, пресекательный срок, установленный данной нормой, будет скорректирован законодателем.

Г) Риски.

Выбор одного из предложенных путей не предоставляет 100% гарантии достижения цели.

Так, первый вариант не может быть реализован при отсутствии лояльности органов местного самоуправления муниципального образования, отсутствии денежных средств в местном бюджете, необходимых для финансирования процедуры (конкурс на привлечение разработчика, разработка проекта, публичные слушания, публикации). Внебюджетное финансирование данной процедуры (при полном отсутствии бюджетного финансирования) составит по разным оценкам от 500 000 до 3 000 000 руб. прямых затрат. При этом, инвестор фактически лишен рычагов воздействия на заказчика (муниципальное образование) и подрядчика (проектная организация), не гарантирован от вмешательства в процесс других лиц, в том числе власти субъекта федерации, в результате которого нужный результат достигнут не будет.

Риски по второму варианту сводятся к следующим:

- за время судебного разбирательства истекут сроки, установленные ст. 17.2 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации». Пресекательные сроки, установленные данным вводным законом в отношении иных полномочий органов власти и местного самоуправления в отсутствие документов территориального планирования, неоднократно изменялись, но гарантировать, что такие изменения будут сделаны в очередной раз, невозможно, хотя и ожидаемо. Данное обстоятельство не позволит обязать орган государственной власти принять желаемое решение в связи с отсутствием у него таких полномочий на дату вступления судебного акта в законную силу;

- за время рассмотрения дела в суде муниципальными образованиями будут утверждены документы территориального планирования, в соответствии с которыми для истребуемых участков будет установлено иное целевое назначение. В данном случае единственным вариантом будет обжалование документов территориального планирования в затрагивающей части по правилам оспаривания нормативных актов при приостановлении производства по ранее поданному заявлению, с незначительными шансами на успех;

- суд придет к выводу о том, что истребуемые участки относятся к сельскохозяйственным угодьям, и отсутствуют исключительные обстоятельства, необходимые для их перевода в другую категорию;

- судейское усмотрение в отношении правоприменения при рассмотрении спора, в частности, в отношении юридической значимости и надлежащей доказанности факта пересечения участков с землями лесного фонда. То есть в случае, если суд сочтет юридически значимым и доказанным (либо установит его в ходе экспертизы по имеющимся документам) факт, указанный в письме Минэкологии и природопользования #######, и этим обоснует отказ в иске.

Анализ сложившейся ситуации позволяет сделать нижеследующие выводы:

1. Небольшое количество гражданских и арбитражных дел по данной категории споров говорит о несформировавшейся устойчивой судебной практике;
2. Отказы в удовлетворении заявленных требований сводятся к следующим группам:

- документы поданы не в тот орган;

- документы поданы не в том комплекте;

- документы противоречат утвержденным документам территориального планирования;

- земли относятся к сельскохозяйственным угодьям, и отсутствуют исключительные основания для их перевода.

В случае, если ни одно из перечисленных обстоятельств не будет установлено в суде, Решение может быть положительным.